De bouw moet zelf zorgen voor kwaliteitsborging, maar kan dat niet alleen

Constructieve veiligheid is al geruime tijd een van de belangrijkste thema’s in de bouw. Niemand zal het belang ervan betwisten. Maar ook niemand zal tegenspreken dat het beter kan en zelfs beter moet. Al in 1997 spraken Jan Vambersky en Reint Sagel hun zorgen uit over de gevolgen van enkele ontwikkelingen voor die constructieve veiligheid. Dit deden zij in een spraakmakende artikelenreeks in het vakblad Cement, genaamd ‘De tikkende tijdbom’. Is die bom nu, 20 jaar later, onschadelijk gemaakt, tikt hij nog immer voort of is hij zelfs al afgegaan? En wat is de invloed op die veiligheid van de plannen van de overheid om zich terug te trekken als toetser?

 

De kwaliteit van de bouw in Nederland is al lange tijd punt van aandacht, ook in de politiek. Getuige de hoge faalkosten en de vele ongelukken, lijkt er helaas weinig te zijn verbeterd. In dat opzicht faalt de bouw dus. Want, hoewel de overheid als taak heeft de publieke veiligheid te garanderen, is het primair de sector zelf die moet zorgen voor kwaliteit. Gelukkig gaat het in de praktijk meestal om kleine incidenten, die nauwelijks bekend zijn bij het grote publiek. En gelukkig worden er ook veel incidenten voorkomen – bijna dagelijks grijpt Bouw- en Woningtoezicht ergens in Nederland in, vaak voor velen onzichtbaar. Maar gerust kunnen we niet zijn. Wat moet er gebeuren om de constructieve veiligheid beter te borgen, nu en in de toekomst?

 

Oorzaken

Om tot oplossingen te komen is het belangrijk te weten hoe het komt dat het zo vaak mis gaat. Er zijn diverse oorzaken aan te wijzen. Een daarvan is de selectie op prijs, en daardoor onvoldoende aandacht voor kwaliteit. Dit gebeurt bij aanbestedingen van bouwprojecten maar ook bij bijvoorbeeld de inkoop van advies. Door overcapaciteit in de markt is het gevolg een negatieve prijsspiraal, waardoor bouwbedrijven en adviseurs steeds minder ruimte hebben om hun werk naar behoren uit te voeren.

Een andere oorzaak is dat, als gevolg van de genoemde prijsdruk, veel verantwoordelijkheden onder subleveranciers worden verdeeld. Daarbij ontbreekt vaak een partij die de samenhang in de constructie en de consistentie in de uitgangspunten bewaakt, met alle risico’s van dien.

Uiteraard speelt regelgeving een belangrijke rol als het gaat om kwaliteit en veiligheid. Zo is het maatschappelijk gewenste veiligheidsniveau vastgelegd in het Bouwbesluit en bijbehorende normen. Het betreft hier een minimum niveau waarmee weinig mis is. Problemen ontstaan dan ook niet door verkeerde regelgeving, maar door het verkeerd toepassen ervan. Het puur en alleen focussen op het strikt voldoen aan de eisen in de normen gaat ten koste van de aandacht voor een degelijk ontwerp met voldoende samenhang. En hoe uitvoerig de voorschriften ook zijn geworden, ze leveren geen garantie dat er geen schade optreedt. De aan het Bouwbesluit gerelateerde normen hebben overigens alleen betrekking op het eindresultaat van een bouwwerk en niet op het proces, ofwel op de manier en met welke middelen dat resultaat tot stand komt. En juist in dat proces gaat er veel fout. Maar er is geen wet of norm die stelt dat een bouwbedrijf of ingenieursbureau aantoonbaar aan een bepaald kwaliteitsniveau moet voldoen. In feite kan iedereen elk werk aannemen. Dankzij de crisis zie je dan ook steeds vaker dat kleine, onervaren bouwbedrijven grote risicovolle projecten aannemen.

 

Initiatieven

De genoemde oorzaken zijn niet nieuw. Er zijn in het verleden al diverse initiatieven genomen om het tij te keren. Zo is er een Compendium Constructieve Veiligheid opgesteld. Hierin zijn onder meer verschillende rollen in het constructieadvies benoemd, zoals een ontwerpend constructeur en een coördinerend constructeur. Die laatste moet het werk van deelconstructeurs inhoudelijk toetsen en de constructieve samenhang waarborgen. Een uitstekend initiatief, alleen wordt dit niet bij wet afgedwongen. Voor deze coördinerende taak wordt in de praktijk dan ook vaak geen opdracht gegeven.

Ook is er het Constructeursregister, dat de kwaliteitsverschillen tussen adviseurs inzichtelijk moet maken. Wederom een nobel initiatief, maar helaas worden registerconstructeurs niet of nauwelijks voorgeschreven door opdrachtgevers en ook de overheid durft dat voor haar projecten niet aan.

Er zijn zaken opgenomen in de regelgeving ten aanzien van het borgen van kwaliteit. Zo wordt in Eurocode ‘Grondslag van het constructief ontwerp’ (NEN-EN 1990) een aanpak beschreven voor kwaliteitscontrole, waarbij bijvoorbeeld de meest risicovolle constructies (constructies in gevolgklasse 3 ofwel CC3) door een extern bureau moeten worden gecontroleerd. Het is een werkwijze waar goede ervaringen mee zijn opgedaan, maar die niet wettelijk is voorgeschreven en dus niet kan worden opgelegd door de overheid. Het betreft immers eens informatieve tekst in de norm en geen normatieve.

Voorts was daar het ABC-meldpunt (Aanpak Bouwincidenten Constructieve Veiligheid), waar incidenten konden worden gemeld en geregistreerd met als doel er lering uit te trekken. Echter, vanwege onvoldoende draagvlak is dit initiatief een stille dood gestorven. Dat is tekenend voor de cultuur in de bouw. Fouten worden niet erkend en er is een groot gebrek aan lerend vermogen. Dit wordt mede in de hand gewerkt door de vaak lange juridisch nasleep van incidenten en de terughoudendheid om te zorgen voor transparantie.

Het lerend vermogen wordt er door het proactief optreden van diverse Bouw- en Woningtoezichten ook niet beter op. Gemeenten doen er vaak alles aan om tot een veilig eindresultaat te komen en voorkomen daarmee veel schade. De vraag is alleen of dat wel de meeste effectieve manier is om de kans op herhaling te voorkomen.

 

Bewustwording

Gelukkig tonen steeds meer opdrachtgevers en bouwbedrijven aan dat het wel degelijk beter kan. Zij zien het belang in van een goede kwaliteit, erkennen dat kwaliteitsborging hun eigen verantwoordelijkheid is en hebben daar geld voor over. Zo zijn er aannemers en opdrachtgevers die veel aandacht aan borging schenken, bijvoorbeeld door een TIS-organisatie in te schakelen of een site engineer (toezicht op de bouwplaats) aan te stellen. Daarmee wordt de constructieve samenhang ook tijdens de uitvoering geborgd. Dat doen ze omdat ze inzien dat, zeker op de lange termijn, deze investeringen zich terugbetalen. Want het tijdig signaleren van fouten voorkomt meerkosten, die vaak een veelvoud bedragen van extra investeringen vooraf.

Maar dit inzicht bestaat slechts bij een aantal grote aannemers en professionele opdrachtgevers. Er zijn bovendien opdrachtgevers die zich bewust niet met de kwaliteit bemoeien en afzien van het aanstellen van toezicht om daarmee mogelijke aansprakelijkheid te ontlopen. Dat is uitermate kortzichtig.

Ook lang niet alle opdrachtgevers zijn zich bewust van het belang van kwaliteit en risico’s die zij lopen. Dat geldt zeker voor opdrachtgevers die incidenteel een opdracht verstrekken, de zogenoemde niet-professionele opdrachtgevers. Aan die bewustwording zou dus iets moeten worden gedaan. Wellicht kan de overheid daar iets in betekenen. Maar ook adviserende en uitvoerende partijen moeten de niet-professionele opdrachtgevers beter informeren over de risico’s en de beperkingen van aansprakelijkheden, die uit het hanteren van de standaard leveringsvoorwaarden kunnen volgen. Maar wat je ook probeert, juist van de niet-professionele opdrachtgevers kun je eigenlijk niet verlangen dat zij op kwaliteit sturen. Daarvoor zijn ze eenvoudigweg niet deskundig genoeg.

 

Wet Kwaliteitsborging voor het bouwen

Zolang de bouw zelf onvoldoende in staat is goede kwaliteit te leveren, is toetsing noodzakelijk. Het is belangrijk dat die toets onafhankelijk is en door een onafhankelijke instantie wordt uitgevoerd. Pas dan is een objectieve en deugdelijke controle gewaarborgd. Het is niet gezegd dat dat niet een marktpartij kan zijn. Dat de politiek de toetsing bij de bouw zelf wil neerleggen – de strekking van de nieuwe Wet Kwaliteitsborging voor het bouwen (zie kader) – is op zichzelf dan ook niet vreemd; de toetsing is lastig, kost geld en moet beter. Hoewel er de nodige positieve kanten zitten aan die nieuwe wet, vormt hij geen oplossing voor het werkelijke probleem: de matige kwaliteit in de bouw. Want de wet gaat in feite vooral over het toetsen en niet over kwaliteitsborging.

Een belangrijk nadeel van de wet is dat de risico’s die bij de bouw liggen, en die zijn nu al niet gering, dankzij de nieuwe wet alleen maar groter worden. Misschien wel onverantwoord groot. Bovendien zal prijsconcurrentie ook bij toetsing zijn intrede doen. Bij overcapaciteit leidt dat tot een lagere prijs, wat de kwaliteit van de toets niet ten goede zal komen; toetsers zullen geneigd zijn voor minder geld ook minder te gaan doen.

Wat je je ook kunt afvragen is hoe onafhankelijk een toets in het nieuwe systeem daadwerkelijk is. Zal een toetser het bijvoorbeeld aandurven daadwerkelijk sancties op te leggen, zoals het stilleggen van een project van zijn opdrachtgever? Nu gebeurt dat dagelijks door de Bouw- en Woningtoezichten.

 

 

Overheid als politie

Dat de bouw zelf de verantwoordelijkheid moet nemen voor de borging van de kwaliteit is een juist uitgangspunt. Daarbij kunnen externe marktpartijen een prima rol spelen. Maar alle goede bedoelingen ten spijt, het lukt de bouw vooralsnog niet het tij te keren. Daarom is het nodig dat er meer prikkels komen om de sector zijn eigen kwaliteitsborging écht goed te laten regelen. Het zou helpen als er meer wettelijk zou worden vastgelegd, bijvoorbeeld door een certificatiesysteem voor aannemers of het verplicht aanstellen van een coördinerend constructeur of toezicht. Vanuit de Bouw- en Woningtoezichten wordt er dan ook op aangedrongen om in het ‘Besluit bouwwerken leefomgeving’, de in ontwikkeling zijnde vervanger van het Bouwbesluit 2012, een coördinerend constructeur verplicht te stellen. Een andere mogelijke prikkel is een systeem waarbij er bij bouwprojecten met projectpartners die een aantoonbare kwaliteit leveren, minder hoeft te worden getoetst waardoor de leges voor die projecten kunnen worden verlaagd.

 

Totdat de bouw heeft bewezen zelf de kwaliteit voldoende te kunnen borgen, moet de overheid als vangnet blijven fungeren. Zij moet er als een soort politie op toezien dat de regels worden nageleefd. Net als in het verkeer: iemand die te hard rijdt, schaadt de publieke veiligheid en wordt bestraft.

De overheid moet echter niet te veel verantwoordelijkheid naar zich toe trekken en zich beperken tot de controle. Zij moet in ieder geval niet worden gebruikt voor het wegnemen van risico’s van opdrachtgevers en bouwbedrijven. Wel moet ze de bevoegdheid krijgen om sancties op te leggen of bijvoorbeeld ingediende documenten die niet aantoonbaar zijn gecontroleerd, te weigeren. Ook moet er worden gewerkt aan een betere toetsing door de overheid. Want helaas is er door de ontwikkelingen de laatste jaren weinig geïnvesteerd in de Bouw- en Woningtoezichten. Vanwege de beperkte omvang van veel Bouw- en Woningtoezichten is het hierbij nodig de krachten van diverse gemeenten te bundelen.

 

Risico te groot

Constructieve veiligheid in de bouw is onder de maat en de sector moet zelf zorgen voor een betere kwaliteitsborging. Voorbeelden uit de praktijk laten zien dat dat kan. Om de veiligheid een stap verder te brengen kan wetgeving helpen en ook externe marktpartijen kunnen hun steentje bijdragen. Maar zolang de bouw niet heeft aangetoond dat de sector de kwaliteit, met of zonder hulp van derden, daadwerkelijk kan borgen, is het risico voor de publieke veiligheid te groot als een toets door de overheid zou worden geschrapt.

 

Wico Ankersmit (directeur Vereniging BWT Nederland), Dimphy Bruin-Reynhout, Ron Kerp, Joop van Leeuwen, Reint Sagel, Bert Winkel (allen COBc), Jacques Linssen (Aeneas Media / Cement), Erik Middelkoop (Royal HaskoningDHV), René Sterken (BAM Advies & Engineering), Jan Vambersky (Emeritus hoogleraar TU Delft, fac. CiTG), Simon Wijte (Adviesbureau Hageman, hoogleraar TU Eindhoven, fac. Bouwkunde)

 

Wet Kwaliteitsborging voor het bouwen

De Wet Kwaliteitsborging voor het bouwen houdt in dat voor nieuwbouw én verbouw de toetsing aan de bouwtechnische eisen uit het Bouwbesluit 2012 door de gemeente vervalt. In plaats daarvan moeten private partijen methodes ontwikkelen waarmee wordt bewaakt dat aannemers zich houden aan het Bouwbesluit 2012. Een onafhankelijke publieke toelatingsorganisatie oordeelt of de methode voldoet aan de eisen en de gemeente moet erop toezien dat een aannemer daadwerkelijk met een goedgekeurde methode werkt.

Het wetsvoorstel Kwaliteitsborging voor het bouwen is in april 2016 naar de Tweede Kamer gestuurd. Op donderdag 29 september 2016 vindt een rondetafelgesprek plaats tussen de Tweede Kamer en diverse betrokken organisaties (Bouwend Nederland, Aannemers Federatie, NVTB, UNETO/VNI, NL Ingenieurs, EIB, Bouwgarant, SWK, Woningborg, Instituut voor Bouwrecht, Ekelmans en Meijer Advocaten, Allianz verzekeringen, VNG, Vereniging Bouw en Woningtoezicht, Brandweer Nederland, NEPROM, Aedes, Woonbond, Woonalliantie, Vereniging Eigen Huis, Ligthart Advies).

Bron: VBWTN / COBc 26-09-2016