Instructieregels Omgevingswet zijn doe- en denkregels

De instructieregels van het Rijk vormen een belangrijk kader voor de gemeentelijke regels in het omgevingsplan. Soms dwingend, met voorschriften waar gemeenten niet van mogen afwijken. Maar veel vaker geven deze regels juist ruimte voor maatwerk. ‘Bij onderwerpen als geluid, horeca en bedrijfsmatige activiteiten hebben gemeenten veel vrijheid.’

‘Elke instructieregel kent zijn eigen vorm en werkt op zijn eigen manier door in het omgevingsplan van de gemeente,’ vertelt Selma van Velsen. Zij is adviseur Omgevingsrecht en voor het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties nauw betrokken bij de totstandkoming van de Omgevingswet en met name het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). ‘Het is even wennen misschien, maar het maakt het uiteindelijk eenduidiger voor gemeenten. Je moet per onderwerp goed kijken wat er van je wordt verwacht.’

De Omgevingswet maakt daarbij onderscheid tussen drie soorten instructieregels  ‘betrekken bij’, ‘rekening houden met’ en ‘in acht nemen’. De eerste twee geven gemeenten ruimte voor eigen overwegingen. De laatste - ‘in acht nemen’ - is dwingend.

Nationale en internationale regels
Dat er dwingende instructieregels zijn heeft alles te maken met nationale en internationale context van wetgeving. ‘Een deel van die instructieregels komt uit hogere regels, zoals internationale verdragen en regels van de Europese Unie,’ legt Van Velsen uit. ‘Zo zijn er bijvoorbeeld regels bijgekomen over de toegankelijkheid van openbare buitenruimten. Die regels komen rechtstreeks uit het gehandicaptenverdrag van de Verenigde Naties. Dat is internationaal recht. Dat moeten wij als Nederland naleven.’

Daarnaast zorgen instructieregels er voor dat nationale belangen beschermd worden. Van Velsen: ‘De buisleidingen voor het transport van aardgas en gevaarlijke stoffen in de grond zijn bijvoorbeeld van nationaal belang. Het Rijk heeft reserveringsgebieden aangewezen voor die leidingen. In een zone rond die leidingen mag niet gebouwd worden vanwege ‘plofgevaar’. Gemeenten moeten deze instructieregels in acht nemen.’

Nadenkregels
Toch geven instructieregels gemeenten veel vaker ruimte om hun eigen afwegingen te maken. ‘Nadenkregels’ noemt Van Velsen ze. ‘Regels over geluid, horeca en sommige bedrijfsactiviteiten zijn helemaal gedecentraliseerd,’ vertelt ze. ‘Gemeenten stellen zelf de regels op voor het toelaten van horeca. Of zelf beslissen hoeveel geluid ze voor omwonenden aanvaardbaar vinden. Op dit moment gelden de algemene regels van de Rijksoverheid. Straks kunnen gemeenten meer geluid toelaten dan de standaardwaarden binnen de ruimte die de instructieregels bieden.’

Juist in dat afwegen en motiveren zit de uitdaging voor gemeenten. Verschillende belangen moeten tegen elkaar worden afgewogen. Veel instructieregels geven de gemeente de ruimte om bij zwaarwegende belangen andere keuzes te maken. Zij moeten dan afwegen en kiezen tussen noodzakelijke ontwikkelingen en bijvoorbeeld cultureel erfgoed.

Van Velsen: ‘Gemeenten zijn volgens de instructieregels verplicht om cultureel erfgoed te beschermen. Er moet echter steeds een afweging worden gemaakt met andere belangen. Als een gemeente zich bijvoorbeeld ten doel heeft gesteld om meer woningbouw te realiseren, dan kan dat een zwaarwegend belang zijn. Gemeenten kunnen dan besluiten om bijvoorbeeld een historische vondst toch te verwijderen en ergens op te slaan in plaats van in de grond bewaren. Dat besluit moeten ze dan wel goed motiveren want ook hier geldt een internationale context. Vaak kunnen bijvoorbeeld archeologische vondsten bewaard blijven met extra maatregelen voor de bouw.’

Per saldo eenvoudiger
Andere instructieregels geven zelfs nog meer ruimte tot nadenken. Of eigenlijk: een verplichting om zelf na te denken. Zo schrijven de instructieregels gemeenten voor om rekening te houden met gezondheid. Een regel die gemeenten op allerlei manier kunnen invullen. Selma van Velsen: ‘Bij alles wat je doet moet je rekening houden met de gezondheid van inwoners. Dan heb je te maken met luchtkwaliteit, geluid, geur, enzovoort. Je kunt je houden aan de richtwaarden van het Rijk. Je kunt er, binnen grenzen, ook van afwijken, met strengere of juist minder strenge regels. Als je het maar onderbouwt.’ Al met al lijkt het een hele opgave voor gemeenten. De verschillende instructieregels staan onder andere in het Besluit kwaliteit leefomgeving en in de omgevingsverordening van de provincies. En vanuit de aanvullingssporen zullen er nog instructieregels bijkomen.

Toch denkt Selma van Velsen dat het voor gemeenten per saldo eenvoudiger zal worden. ‘We hebben geprobeerd om de Omgevingswet veel toegankelijker te maken. De regels zijn per onderwerp gesorteerd en aan de naam van de paragraaf waarin ze staan kun je zien waar het over gaat. Kijk maar eens naar de regels over het kustfundament. Een provincie als Utrecht heeft minder met het kustfundament te maken. Dus zij kunnen dat hoofdstuk overslaan. En op het moment dat de Algemene Maatregelen van Bestuur  in het Digitaal Stelsel van de Omgevingswet staan, zal de Provincie Utrecht deze instructieregel niet meer tegenkomen. Het werkingsgebied ligt immers niet in Utrecht.’

Wet als checklist
Volgens Van Velsen wordt de Omgevingswet daardoor veel praktischer dan de wetgeving op dit moment. ‘Op dit moment moeten gemeenten nog op zoek naar de wetgeving die relevant is,’ zegt Van Velsen hierover. ‘Die wetgeving staat vaak nog op verschillende plekken. In de Omgevingswet hebben we dat als wetgever geprobeerd systematischer te doen. Onderwerpen zijn gesorteerd  per hoofdstuk. Daarmee kan hoofdstuk 5 van het Bkl niet alleen als een checklist fungeren, maar is ook helder wat er van gemeenten verwacht wordt.’
Van Velsen erkent dat het in het begin een investering vergt van gemeenten. Deze hebben nog tot 1 januari 2029 om tot een volwaardig omgevingsplan te komen. Van Velsen: ‘Dat kost zeker tijd. Maar als je de regels hebt omgezet, dan is het een kwestie van onderhoud. En gemeenten krijgen alle hulp die nodig is van het Rijk en de Vereniging Nederlandse Gemeenten. We maken overal praktische handreikingen voor. Bijvoorbeeld een handreiking voor de instructieregel Ladder voor duurzame verstedelijking.

Bron: infomil 09-09-2020

Thema's: Omgevingswet

Tags: Omgevingswet