De drie dubbele knip in het overgangsrecht en de overgangsfase

Na invoering van de Omgevingswet zijn er nog vergunningen die voor invoering zijn verleend op basis van artikel 2.12 lid 1a onder 3 (voormalig projectbesluit) van de Wabo. Deze leveren een bijzondere nieuwe procedure op. Na invoering van de Omgevingswet heb je het dan over een soort drie-dubbele knip. Bij veel gemeenten nog erg onbekend, en tijdens het jaarcongres van de Vereniging BWT Nederland op 12 oktober aanstaande zal Henri de Roo hier vanuit zijn expertise een workshop over verzorgen.

De al verleende 2.10 onder c Wabo vergunning blijft gelden voor het ruimelijke deel, maar voor de toets aan bruidsschatregels zoals Welstand, bodemkwaliteit e.d. moet dan nog wel een binnenplanse omgevingsvergunningactiviteit worden aangevraagd en verleend. Daarnaast geldt natuurlijk ook nog de bouwactiviteit waarvoor een vergunning moet worden aangevraagd of een melding voor moet worden gedaan.

Daarnaast lezen we in de toelichting op dit overgangsartikel ook dat totdat de gemeente het Omgevingsplan gereed heeft (de overgangstermijn tot uiterlijk 2032) ook gebruik kan maken van dit overgangsartikel waarbij hiermee de oude conversiebepaling uit de Wabo dus ook nog overeind blijft. In deze situatie wordt eerst een Buitenplanse Omgevingsplanactiviteit aangevraagd voor een uitsluitend appellabel planologisch basisbesluit (dus welke functie, welk gebruik, hoeveel volume) waarna pas op een later moment, als duidelijk is wat men precies wil gaan bouwen, een binnenplanse omgevingsplanactiviteit wordt aangevraagd voor de toets aan redelijke eisen van welstand en andere binnen het omgevingsplan opgenomen activiteiten. Een driedubbele knip dus. Het appellabele planologische basisbesluit in de vorm van een BOPA lijkt hiermee heel erg op het oude projectbesluit uit de Wro 2008. Het kan verkeren...

Hieronder de gehele tekst uit de toelichting op dit nieuwe artikel 12.27a (Staatsblad 2022,172) 

Onderdeel AW (artikel 12.27a Bkl) [artikel 5.18, eerste lid, Omgevingswet]

Het nieuwe artikel 12.27a van het Bkl ondervangt een tekortkoming in het overgangsrecht. De bepaling zorgt ervoor dat een onder oud recht verleende omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, die de planologische basis biedt voor een later nader uit te werken bouwplan, ook onder nieuw recht een grondslag blijft bieden voor het verlenen van de omgevingsvergunning voor dat nader uitgewerkte bouwplan. Daarmee wordt met artikel 12.27a van het Bkl een vergelijkbaar resultaat bereikt als met artikel 2.10, eerste lid, onder c, laatste zinsdeel, van de Wabo. Ook die bepaling zorgt ervoor dat een eerder verleende omgevingsvergunning voor een (bouw)afwijking van het bestemmingsplan, de grondslag vormt om de later aangevraagde omgevingsvergunning voor het feitelijk verrichten van de nader uitgewerkte bouwactiviteit te kunnen verlenen.

Op grond van artikel 4.13 van de Invoeringswet Omgevingswet geldt een onder oud recht verleende vergunning voor een activiteit waarop een verbodsbepaling als bedoeld in paragraaf 5.1.1 van de Omgevingswet van toepassing is en die onherroepelijk is, als een omgevingsvergunning voor die activiteit. Voor een omgevingsvergunning voor de activiteiten, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo, betekent dit dat deze onder de Omgevingswet gelden als omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit (artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Omgevingswet) respectievelijk een omgevingsplanactiviteit bestaande uit een bouwactiviteit en het in stand houden en gebruiken van het te bouwen bouwwerk (artikel 5.1 eerste lid, onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 22.26 van de bruidsschat voor het omgevingsplan).

Als voor een bouwontwikkeling onder oud recht alleen een omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, en nog geen vergunning is verleend (of aangevraagd11) voor de activiteit, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, doet bovenstaande gelijkstelling zich niet volledig voor. De omgevingsvergunning voor het feitelijk verrichten van de bouwactiviteit is in dat geval immers niet verleend. Onder de werking van de Omgevingswet moet die omgevingsvergunning dus alsnog worden aangevraagd.

Volledigheidshalve wordt erop gewezen dat het bovenstaande ook geldt voor de besluiten waarvoor onder oud recht was bepaald dat deze (al in hun reguliere werking) golden als een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Het gaat hier om het tracébesluit, bedoeld in de Tracéwet, en het projectuitvoeringsbesluit, bedoeld in de Crisis- en herstelwet. Voor deze besluiten voorzien respectievelijk artikel 4.31 en artikel 4.47, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet in overgangsrecht met een vergelijkbare strekking als artikel 4.13 van die wet. Ook voor deze besluiten kan het van belang zijn dat deze een grondslag blijven bieden voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor een nader uitgewerkt bouwplan, voor zover de toestemming voor het verrichten van de bouwactiviteit geen onderdeel uitmaakt van de betrokken besluiten en hiervoor onder oud recht evenmin al een aanvraag is gedaan.

Artikel 12.27a bewerkstelligt in een situatie zoals hiervoor beschreven, dat als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bestaande uit een bouwactiviteit en het in stand houden en gebruiken van het te bouwen bouwwerk als bedoeld in artikel 22.26 van de bruidsschat, in strijd is met de beoordelingsregels, bedoeld in artikel 22.29, eerste lid, onder a, van de bruidsschat, de gevraagde vergunning op grondslag van artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl, toch wordt verleend, voor zover vanwege de strijd met die regels al eerder in het kader van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (dus het onder oud recht vastgestelde besluit dat daarmee is gelijkgesteld) is afgewogen dat de betrokken afwijking aanvaardbaar is. Die afweging hoeft dus niet opnieuw te worden gemaakt.

Voor zover de eerder verleende vergunning voor de omgevingsplanactiviteit niet voorziet in afwijking van de regels uit (het tijdelijke deel van) het omgevingsplan, moet de aanvraag hierop onverminderd worden beoordeeld. Zo zal de aanvraag voor een nader uitgewerkt bouwplan, waarvoor onder oud recht al een vergunning is verleend voor de activiteit, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, nog wel moeten worden getoetst aan redelijke eisen van welstand als bedoeld in artikel 22.29, eerste lid, onder b, van de bruidsschat. Die toets heeft immers in het kader van de eerdere vergunning nog niet plaatsgevonden. Ook zal nog moeten worden beoordeeld of de bodemkwaliteit, bedoeld in artikel 22.29, eerste lid, onder c, van de bruidsschat, vergunningverlening niet in de weg staat. Verder geldt dat (zo nodig opnieuw) een volledige beoordeling moet plaatsvinden van de regels over doorwerking van instructieregels, instructies, voorbereidingsbesluiten en projectbesluiten, bedoeld in de artikelen 8.0b tot en met 8.0d van het Bkl. Hoewel op grond van een eerder verleende omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit de vergunning voor het bouwplan met het oog op een evenwichtige toedeling van functies kan worden verleend, moet dus nog wel worden beoordeeld of instructieregels en instructies van het Rijk en de provincie niet aan vergunningverlening in de weg staan. Vaak zullen instructieregels overigens voorzien in eerbiedigende werking van eerder verleende omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten en op die grond niet van toepassing zijn.

Overigens biedt artikel 12.27a niet alleen overgangsrecht voor onder oud recht tot stand gekomen besluiten die worden gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. Ook een onder nieuw recht verleende omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit valt onder de werking van dit nieuwe artikel. Hoewel sprake is van een overgangsrechtelijke regeling, biedt artikel 12.27a dus ook onder nieuw recht de mogelijkheid om vergunningverlening voor locatieontwikkelingen te faseren. Het voornemen is om artikel 12.27a gedurende de overgangsfase voor het tot stand brengen van een omgevingsplan dat volledig aan de Omgevingswet voldoet, van kracht te laten zijn. Daarmee is het artikel ook van belang voor onder nieuw recht in die overgangsfase vast te stellen projectbesluiten, nu daarvoor in artikel 22.16, eerste lid, van de Omgevingswet is bepaald dat voor zover een projectbesluit dat in die fase wordt genomen het omgevingsplan niet wijzigt, dat besluit geldt als een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.

Het blijft dus gedurende de overgangsfase voor het omgevingsplan mogelijk om eerst een appellabel «planologisch» basisbesluit te nemen in de vorm van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, op grondslag waarvan op een later moment een omgevingsvergunning kan worden verleend voor het feitelijk verrichten van de (nader uitgewerkte) bouwactiviteit. De in eerste instantie verleende omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit voor een locatieontwikkeling kan bijvoorbeeld al toestemming geven voor bouwrijp maken, kappen van bomen, grondverzet, het aanbrengen van verhardingen en het tot stand brengen van een verkaveling. Ook kan als onderdeel van de vergunning de precieze locatie worden aangewezen waar bouwwerken (bijvoorbeeld woningen) mogen worden gebouwd. Daarbij kan ook al worden aangegeven welke maximale maatvoering de woningen hebben. Naarmate de eerste omgevingsvergunning verder is uitgewerkt, vormt deze nadere uitwerking de basis voor de latere vergunningverlening voor het geconcretiseerde bouwplan. Voor zover bij de eerste vergunning al uitdrukkelijk toegestaan, regelt artikel 12.27a, zoals hiervoor al toegelicht, dat voor de betrokken onderdelen van een bouwplan (zoals bijvoorbeeld de plaatsing in een bouwblok, de bouwhoogte en het bouwvolume) niet opnieuw een afweging hoeft plaats te vinden of hiermee wordt voldaan aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. In het kader van de tweede vergunningaanvraag vindt alleen beoordeling plaats op de onderdelen van het bouwplan waarin de eerdere vergunning niet voorziet, zoals de beoordeling van de stedenbouwkundige-architectonische detaillering en de toets aan redelijke eisen van welstand.

De mogelijkheid die artikel 12.27a biedt voor het gefaseerd verlenen van een omgevingsvergunning, kan vervallen op het moment waarop gemeenten beschikken over een samenhangend omgevingsplan dat voldoet aan alle eisen die de Omgevingswet daaraan stelt. Vanaf dat moment is het immers relatief eenvoudig om locatiegericht en op onderdelen tot aanpassing te komen van een geheel geconsolideerd omgevingsplan, teneinde nieuwe ruimtelijke initiatieven mogelijk te maken.