Ambtenaren zeer ontevreden over privatisering bouwtoezicht

Harde kritiek in enquête die Binnenlands Bestuur heeft gehouden.

Onder het merendeel van de bouwambtenaren leeft grote onvrede over de privatisering van het toezicht op de bouw. Dat blijkt uit eigen onderzoek van Binnenlands Bestuur. De privatisering begon bijna twee jaar geleden. Wel moeten gemeenten blijven handhaven. Ambtenaren zeggen de grip te zijn kwijt geraakt.

Twee jaar na het startschot van de privatisering van het eerste deel van het bouwtoezicht, is een aanzienlijk deel van de bouwambtenaren een stuk banger dat er bouwtechnisch iets mis gaat en de eigen gemeente negatief in het nieuws komt.

Een stuk banger

Dat blijkt uit een enquête in samenwerking met de Vereniging Bouw- & Woningtoezicht Nederland. De bijna 150 respondenten vertegenwoordigen zo’n honderd gemeenten, verspreid over alle provincies. Ze variëren van de grote steden tot kleinere gemeenten in landelijk gebied. Van hen zegt 39 procent een stuk banger te zijn, en 26 procent enigszins banger. In totaal is dus de vrees toegenomen bij ruim zes op de tien ambtenaren.

De respondenten zijn grotendeels werkzaam op gemeentelijke afdelingen Bouw-
en Woningtoezicht. De groep bestaat voor 45 procent uit toezichthouders, voor 26 procent uit vergunningverleners, en voor de rest vooral uit beleidsmedewerkers, juristen en projectleiders. Van iedereen die heeft ­gereageerd, zegt de helft dat het nieuwe toezichtstelsel ‘niet erg robuust is’, en

Van iedereen die heeft ­gereageerd, zegt de helft dat het nieuwe toezichtstelsel ‘niet erg robuust is’

Zij constateren weeffouten in het systeem. In totaal spreekt 57 procent van ‘tijdelijke en structurele knelpunten’, en 22 procent van ‘vooral structurele, moeilijk oplosbare knelpunten’. Op 1 januari 2024 ging de nieuwe Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) in, die langs de ene lijn de aansprakelijkheid van aannemers heeft vergroot en langs de andere lijn het bouwtechnische toezicht bij de gemeenten heeft weggehaald en naar de markt gebracht.

Private kwaliteitsborgers

Sindsdien moeten bouwers zelf private, formeel onafhankelijke, kwaliteitsborgers betalen. Zij doen de keuring met behulp van toetsingsinstrumenten die worden ontwikkeld door marktpartijen, en gemonitord door het zelfstandige bestuursorgaan Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw.

Op basis van de risico’s in de bouw zijn drie gevolgklassen aangewezen. De eerste klasse bestaat uit bouwwerken met de minst ingrijpende gevolgen mocht er iets mis gaan, waaronder woningen en eenvoudige bedrijfsgebouwen. In de twee andere gevolgklassen zit de complexere bouw. Dat gaat van scholen, bibliotheken en appartementencomplexen van maximaal 70 meter hoog, naar ziekenhuizen, voetbalstadions en nog hogere gebouwen.

Privaat wat kan

De afgelopen twee jaar is allereerst het bouwtechnisch toezicht op de minder risicovolle bouw naar de markt gebracht, zoals op nieuwbouwwoningen. Aanvankelijk zou ook verbouw meedoen, maar uit voorzorg verdween dat in de vrieskast. De nieuwe wet was al voor invoering omstreden, en werd pas van kracht vijf jaar na goedkeuring door de Tweede en Eerste Kamer. Het ministerie van Volkshuisvesting benadrukt sindsdien dat het niet eerder dan na drie jaar een conclusie kan trekken op basis van de ervaringen.

De oorsprong van de privatisering van het bouwtoezicht ligt in 2008, nog in de tijd van de Balkenende-kabinetten. De Commissie Fundamentele Verkenning Bouw, onder leiding van Sybilla Dekker, voormalig VVD-minister van Volkshuisvesting (VROM), had als ‘sturingsfilosofie’: ‘privaat wat kan, publiek wat moet’. Ze zette in op deregulering en marktwerking, en pleitte ervoor bouwers zelf verantwoordelijk te maken voor de kwaliteit van hun werk. Volgens de commissie leverde het toenmalige gemeentelijke bouwtoezicht vaak ‘schijnzekerheid’ op, ‘ofwel door tijdgebrek ofwel door een gebrek aan kennis bij het toetsende ambtelijke apparaat’.

Ironisch

De ironie is dat het nu juist de ambtenaren zijn die van ‘schijnzekerheid’ spreken. Gemeenten zijn verantwoordelijk gebleven voor de handhaving van het bouwtoezicht, en hebben in die rol nu kritiek op gemakzuchtige controles, structureel onvolledige bouwdossiers, te nauwe banden tussen bouwers en kwaliteitsborgers, en nieuwe bouwwerken die met grote regelmaat zonder toestemming van de gemeente al gebruikt of bewoond worden.

Van de respondenten zegt 36 procent dat minstens de helft van de bouwmeldingen die zij ontvangen niet compleet is. Nog eens 29 procent van de ambtenaren meldt dat van elke tien bouwmeldingen twee tot vijf niet in orde zijn. Liefst de helft van de bijna 150 respondenten zegt dat het ‘vaak’ gebeurt dat mensen in een nieuwbouwwoning trekken zonder dat de gemeente een compleet dossier heeft. Bij nog eens 29 procent gebeurt dit ‘soms’.

Op de stelling ‘we krijgen meer foute meldingen dan goede’ reageert bijna de helft van de ambtenaren instemmend. Ruim 60 procent is van mening dat het aantal knelpunten is gegroeid sinds de privatisering van het toezicht nu bijna twee jaar geleden.

Race to the bottom

Dat ook de vrees voor problemen is toegenomen, komt met name doordat ambtenaren zien dat kwaliteitsborgers vaak niet op de bouwplaats komen, maar vanachter het bureau hun toezichthoudende werk doen. Dat doen ze dan aan de hand van bouwfoto’s die aannemers hen aanleveren. Van de ambtenaren zegt 53 procent in de enquête dat het ‘vaak’ zo is dat een kwaliteitsborger nooit op de bouwplaats is geweest. Nog eens 33 procent zegt: ‘soms’. Twee derde van de ambtenaren vindt dat het nieuwe stelsel leidt tot een ‘race to the bottom’. Kwaliteitsborgers concurreren op prijs. Een controleur die alleen werkt met fotovalidatie, is goedkoper dan een kwaliteitsborger die zelf de bouwplaats betreedt.

Dit stelsel heeft op systeemniveau zoveel weeffouten dat het onveiliger wordt voor de burger

Toezichthouder veiligheidsregio

‘Dit stelsel heeft op systeemniveau zoveel weeffouten dat het onveiliger wordt voor de burger’, reageert een toezichthouder van een veiligheidsregio. ‘De bouwconsument kan alleen zelf een kwaliteitsborger inkopen als hij zelf een huis bouwt. In de andere 99 procent is hijafhankelijk van de projectontwikkelaar/aannemer. En zelfs al bouw je zelf; wat koop je voor die 9.000 euro voor een kwaliteitsborger die zijn werk doet met foto’s van de aannemer?’

Dezelfde respondent hekelt dat er maar weinig bedrijven in de markt zijn die keuringsinstrumenten voor kwaliteitsborgers mogen leveren. ‘Er is geen sprake van marktwerking, hoogstens een oligopolie. Daar zou de Autoriteit Consument en Markt (ACM) op grond van het mededingingsrecht serieus werk van moeten maken. Dit schimmenspel is vooral in het voordeel van de degenen die dit soort stelsels bedenken en er aan verdienen, niet in het voordeel van de bouwconsument, en zeker niet van de burger.’

Een enorm risico

Een toezichthouder van een middelgrote gemeente zegt in de enquête: ‘Er wordt op deze wijze een enorm risico genomen wanneer er woningen in gebruik worden genomen die niet, en mogelijk nooit, gaan voldoen aan de wettelijke eisen.’ Een ander: ‘We horen van aannemers op de bouw dat kb’ers amper komen opdagen en alleen om wat foto’s vragen.’ Een volgende: ‘Er zijn goedgekeurde instrumenten die schijnveiligheid bieden.’ Een jurist van een kleine gemeente: ‘Het commerciële belang is veel te groot!’

Vaak wordt risicogestuurd aan het bureau gewerkt. In het veld wordt niet meer gecontroleerd!

Brabantse vergunningverlener

‘De markt functioneert niet goed’, meldt een beleidsmedewerker bouw van een grote gemeente, die ‘enigszins banger’ is. ‘We ontdekken steeksproefsgewijs regel­matig fouten bij kwaliteitsborgers en op de bouw. Hoe weten we dan of het goed is wat is gebouwd? Tegelijkertijd verliezen we grip op de kwaliteit van de bouw, omdat we steeds meer worden ingeperkt in het ­toezicht.’

‘De kans dat er fouten ontstaan bij het huidige Wkb-stelsel is vele malen groter dan hoe het ooit bedoeld was’, zegt een toezichthouder die voor meerdere Noord-Hollandse gemeenten werkt. ‘Het is wachten op problemen’, klinkt het bij een Brabantse vergunningverlener. ‘Vaak wordt risicogestuurd aan het bureau gewerkt. In het veld wordt niet meer gecontroleerd!’

Talloze respondenten bevestigen dit laatste. Een bloemlezing: ‘Kwaliteitsborgers werken veel met door de aannemer genomen foto’s en komen zelden tot niet op de bouw.’

‘Het toezicht is belabberd en wordt regelmatig vanaf foto’s achter een bureau uitgevoerd.’ ‘Ik hoor dat er door middel van ­foto’s wapeningcontroles, en andere controles, uitgevoerd worden. Met ander woorden: de kwaliteitsborger komt nauwelijks op de bouw. Dat vind ik zorgelijk.’

Samengevat: dit gaat de kwaliteit van het toezicht niet verbeteren

Friese ambtenaar

Standaard T-balkje

Een Friese ambtenaar beschrijft: ‘Eerlijk is eerlijk: de gemeenten hadden het toezicht vaak ook niet op orde. Maar op dit moment is er nog niet één gereedmelding met dossier op tijd binnen gekomen. Ook zie ik het overslaan van betoncontroles van funderingen, omdat er al een “gerechtvaardigd” vertrouwen schijnt te zijn. Vervolgens levert men wel tien foto’s aan van een standaard ­T- balkje vloer, en acht foto’s van een standaard krimpnet. Samengevat: dit gaat de kwaliteit van het toezicht niet verbeteren.’

‘De constructeur was een puntlast van 12 ton op de vloer vergeten mee te nemen’, ­vertelt een andere ambtenaar. ‘De kwaliteitsborger had dit niet opgemerkt. Met veel inspanning van de gemeente is er na de oplevering een stalen balk ingekomen. Advies: schaf de concurrentie op prijs af. Betaal elke kwaliteitsborger hetzelfde.’

‘Sommige zaken zoals kwaliteitsborging zijn niet geschikt voor marktwerking’, klinkt het resumerend vanuit een gemeente in Flevoland. ‘Het is constructief af en toe onverantwoord.’

Lees de rest van het onderzoek in de papieren of (straks) online versie van BB#22.

Vrijdag publiceert Binnenlands Bestuur op haar website reacties op dit onderzoek. Ze komen van de Vereniging Bouw- & Woningtoezicht, de Vereniging KwaliteitsBorging Nederland, de Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw, onderzoekster Sanne de Lint en het ministerie van VRO.een derde zelfs: ‘helemaal niet robuust’.

Wij vinden dat een zware en tendentieuze uitspraak’

Reacties op kritisch onderzoek Binnenlands Bestuur naar privatisering bouwtoezicht, waaronder van branchevereniging van kwaliteitsborgers.

Na bijna twee jaar privatisering van een eerste deel van het toezicht op de bouw, heerst er grote onvrede in gemeenteland. Sinds de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) op 1 januari 2024 inging, zijn zes op de tien ambtenaren banger dat er een keer iets mis gaat en hun gemeente negatief in het nieuws kom

Dat blijkt uit een enquête van Binnenlands Bestuur onder bouwambtenaren, in november uitgevoerd met de Vereniging Bouw- & Woningtoezicht (BWT) Nederland. Van de bijna 150 respondenten zegt de helft dat het nieuwe toezichtstelsel ‘niet erg robuust is’, en nog een derde zelfs: ‘helemaal niet robuust’.

Het stelsel heeft de bouwtechnische controle weggehaald bij de gemeenten en in handen gelegd van private kwaliteitsborgers, die ingehuurd worden door aannemers en projectontwikkelaars. Veel ambtenaren zijn uiterst kritisch op de kwaliteit van de controle door de borgers, en zijn bang voor belangenverstrengeling.

Een toezichthouder zegt in de enquête: ‘Er wordt op deze wijze een enorm risico genomen wanneer er woningen in gebruik worden genomen die niet, en mogelijk nooit, gaan voldoen aan de wettelijke eisen.’ Een ander meldt: ‘We horen van aannemers op de bouw dat kwaliteitsborgers amper komen opdagen en alleen om wat foto's vragen.’

Met de voeten in de klei

Wico Ankersmit, directeur van Vereniging BWT Nederland, laat weten dat hij ‘grote verschillen’ ziet ‘tussen dit onderzoek en de onderzoeken die door het ministerie van VRO zijn uitgevoerd, die over het algemeen een positiever beeld laten zien.’ Zijn verklaring: ‘Dit komt naar mijn mening vooral omdat onze vereniging de spreekbuis is van de mensen op de werkvloer. Het zijn bij deze enquête vooral beleidsmedewerkers, toezichthouders en vergunningverleners die hebben gereageerd, die met de voeten in de klei te maken hebben met het stelsel en zijn uitdagingen.’

Bob Gieskens, directeur van de Vereniging KwaliteitsBorging Nederland, constateert een gebrek aan nuance. ‘Zonder de uitkomsten van de enquête ter discussie te willen stellen, herkent VKBN zich niet in het overwegend negatieve beeld over de werking van de Wkb. In de gesprekken die wij het afgelopen jaar samen met de VNG hebben georganiseerd tussen gemeenten en kwaliteitsborgers, en ook in de regionale dialoogsessies onder regie van de Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw (TloKB), zien wij een aanmerkelijk genuanceerder beeld naar voren komen.’

Onderbouwing ontbreekt

‘Wat ons in het artikel opvalt’, zegt Gieskens, ‘is dat de aangehaalde voorbeelden en citaten vrijwel uitsluitend een negatief beeld schetsen, terwijl feitelijke onderbouwing vaak ontbreekt. Tegelijkertijd horen wij in onze contacten met gemeenten ook andere, juist positievere ervaringen die in het artikel helaas minder zichtbaar zijn gebleven.’

Kwaliteitsborgers zijn professionals, beklemtoont Gieskens. ‘VKBN distantieert zich dan ook nadrukkelijk van het beeld dat kwaliteitsborging voornamelijk “vanachter het bureau” zou plaatsvinden door onvoldoende gekwalificeerde personen. Ook de suggestie dat sprake is van structurele belangenverstrengeling, raakt aan de professionele integriteit van de beroepsgroep. Wij vinden dat een zware en tendentieuze uitspraak.’

Ongewisheid

TloKB-voorzitter Yvonne van Mastrigt benoemt in haar reactie eveneens dat de regionale gesprekken genuanceerder zijn: ‘In de gesprekken tijdens de tour voert een minder onrustig geluid de boventoon. Natuurlijk gaat er wel eens iets mis, maar belangrijker is dat het steeds beter gaat en het vertrouwen groeit.’

Onderzoekster Sanne de Lint van de Vrije Universiteit Amsterdam vertelt dat de enquête van Binnenlands Bestuur dezelfde ongewisheid toont als haar eigen onderzoek: ‘Dat het de vraag is of het nieuwe stelsel nog wennen is of dat er sprake is van weeffouten.’

Ze voegt toe dat het stelsel leunt op een goede samenwerking tussen kwaliteitsborger en gemeente. Juist daar schuurt het flink. ‘Vertrouwen is belangrijk in de samenwerking, terwijl uit de enquête blijkt dat er bij veel bouwambtenaren weinig vertrouwen is in de werkwijze van de kwaliteitsborger, en het stelsel als geheel.’

Minister kan stelsel aanpassen

Het ministerie van Volkshuisvesting geeft in zijn reactie toe: ‘Nog niet alles werkt overal naar behoren. (…) Sommige signalen uit deze enquête zijn in algemene zin niet geheel nieuw voor ons, hoewel niet alles te duiden is vanwege het gebrek aan nadere onderbouwing.’

Mochten er inderdaad weeffouten zitten in het nieuwe Wkb-stelsel, dan ‘kan de minister van VRO de wet hierop aanpassen’, meldt het ministerie. ‘Dit alles vraagt wel tijd voor zorgvuldig onderzoek.

Het ministerie wijst op een onafhankelijke monitoring die uitgevoerd wordt. ‘Alle deelnemers aan het stelsel die de enquête van Binnenlands Bestuur anoniem hebben ingevuld kunnen deze signalen (…) ook in deze monitoring inbrengen. Hierdoor krijgt het een plek in de monitoringsrapportage over 2025 en daarmee loopt het automatisch mee in de evaluatie na drie jaar. Het maken van andere keuzes op basis van deze evaluatie is aan een volgend kabinet.’

Niet herkenbaar

Tot slot laat Stichting Instrumentaanbieder WKI (SIAW) van zich horen. SIAW is één van de zeven partijen die toestemming van de TloKB hebben om een instrument te leveren waarmee kwaliteitsborgers hun rapportage doen. Directeur Peter Ligthart laat weten de resultaten uit de enquête niet te herkennen. 

‘Er wordt gesproken over fotovalidatie en het ontbreken van toezicht op de bouwplaats’, meldt Ligthart. ‘Hier herkennen wij ons in het geheel niet in. Het WKI bedient een groot deel van de markt met kwaliteitsborging op basis van toetsing van bouwplannen en intensief toezicht op de bouwplaats. Als het daadwerkelijk het geval is dat er kwaliteitsborgers zijn die niet op de bouwplaats komen, dan is het nadrukkelijk aan de TloKB hiertegen adequaat op te treden. Tegelijkertijd roepen wij gemeenten op om te reageren op meldingen van afwijkingen door kwaliteitsborgers. Ten slotte wordt opgemerkt dat het WKI bovenwettelijke eisen stelt om te waarborgen dat kwaliteitsborgers niet afhankelijk worden van aannemers.