Reactie FRK op STOERadvies

Op 2 april verscheen het conceptadvies van STOER. Omdat er een hoofdstuk ‘Welstand’ in staat en wij denken dat dat nog beter kan, hebben wij de commissie een handje geholpen. Hieronder onze reactie.

Over ‘welstand’ en het werk van de gemeentelijke adviescommissies omgevingskwaliteit zoals bedoeld in de Omgevingswet. Reactie op conceptadvies STOER dd 2-4 2025.

Eerst toch maar even wat reacties op de oorspronkelijke tekst:

Advies gaat alleen over ruimtelijke kwaliteitsadvisering bij grootschalige nieuwbouw

De opmerkingen in de inleiding van hoofdstuk 9 “Welstand” zijn duidelijk ingegeven vanuit de praktijk van gebiedsontwikkeling. Dat wil zeggen dat het advies vooral gaat over nieuwbouw van woningen op bouwrijpe gronden.

Beseft moet worden dat het bestaande beleid voor omgevingskwaliteit (het voormalige welstandsbeleid) op de eerste plaats een beheersinstrument is, opdat veranderingen in de leefomgeving (verbouwingen, optoppen, gevelaanpassing of sloop/nieuwbouw) aansluiten bij de bestaande kwaliteit in de betreffende straat, buurt of wijk. Dit is de bulk van het werk van gemeentelijke adviescommissies omgevingskwaliteit en dat wordt in de notitie van STOER genegeerd, en de adviezen en voorstellen van de werkgroep zijn daarmee een bedreiging voor de bestaande omgevingskwaliteit (en daarmee de leefbaarheid) in steden en dorpen.

Als het om grootschalige nieuwe ontwikkelingen gaat, is het logisch dat daarvoor stedenbouwkundige (master-)plannen worden gemaakt, met uitwerkingen en beeldkwaliteitplannen. Die geven de kaders van de ontwikkeling aan, en zijn juist toegesneden op de nieuwe ontwikkeling. Als een initiatiefnemer zich niet wenst te conformeren aan het beeldkwaliteitsplan, ligt het voor de hand dat deze zich verantwoordt over de afwijkingen die voorgesteld worden, ook als die over “architectonische details” gaan. De praktijk is dat plannen in het begin met hoge ambities worden gepresenteerd en dat er vervolgens in  de uitwerking vaak wordt bezuinigd. Het is dan logisch dat B&W bij de definitieve vergunningaanvraag tenminste een advies wil krijgen over of er nog voldaan wordt aan de gemaakte afspraken.

Klachten over de welstand

Als reden om naar het werk van adviescommissies omgevingskwaliteit te kijken, noemt het advies klachten van initiatiefnemers. De uitdaging is echter om te zoeken naar versnelling en een geoliede procesgang voor woningbouw, opdat initiatiefnemers snel en goed kunnen bouwen en het gevoel hebben geholpen te worden.

Klachten van initiatiefnemers over de adviezen van welstandscommissies zijn bovendien in belangrijke mate terug te voeren op de gebrekkige voorbereiding van initiatiefnemers op de inhoud van het gemeentelijk beleid. Sinds de invoering van de welstandsnota’s in 2002 zijn de gebiedsgerichte welstandscriteria voor iedereen te vinden, maar met grote regelmaat worden er bouwplannen en verbouwplannen ingediend die in strijd zijn met die criteria. Dat levert niet alleen bij initiatiefnemers, maar ook bij adviescommissies ergernis op. Over zulke plannen wordt in de regel geen negatief advies uitgebracht, maar een advies om het plan zodanig aan te passen dat het wel voldoet aan het beleid. Het is een omkering van zaken om de gebrekkige voorbereiding door initiatiefnemers, en het negeren van het welstandsbeleid, aan de gemeentelijke adviescommissies te wijten. Zij worden door de gemeenteraad aangesteld om te beoordelen of het bouwplan in overeenstemming is met het eveneens door de raad vastgestelde kwaliteitsbeleid. Wij adviseren dan ook om de opmerkingen over klachten te schrappen.

Verwarring over wat welstand wel en niet is en jurisprudentie (alinea 3 en 6).

Sinds de invoering van de Omgevingswet is het welstandsbeleid onderdeel geworden van het Omgevingsplan. Het doel was niet om daarmee welstand te integreren met de bouwregels (dat zou ook onzin zijn: bouwregels en welstandsregels zijn van oudsher in de Woningwet geïntegreerd), maar juist met de ruimtelijke regels van het omgevingsplan. In het verleden is hier en daar conflict vastgesteld  tussen de regels in het bestemmingplan (bijvoorbeeld over bouwhoogte, korrelgrootte of dakhelling) en die in de welstandsnota (over plaatsing, parcellering, hoogte of wenselijkheid van een kap of juist plat dak). In jurisprudentie is bepaald dat de regels van het bestemmingsplan in zulke gevallen zwaarder wegen dan de bepalingen uit de welstandsnota. De nieuwe integratie in één omgevingsplan beoogt die sectorale stapeling en overlap, waardoor soms tegenstrijdigheid en conflicten ontstaan, te beëindigen.

Bij het toetsen van een bouwplan aan de regels van het omgevingsplan worden zowel de ruimtelijke bepalingen als de beleidsregels over het uiterlijk van bouwwerken beoordeeld. Daar waar de regels interpretatie behoeven kán (niet moet!) de gemeente gebruik maken van een onafhankelijke adviescommissie. De Tweede Kamer heeft in overgrote meerderheid een motie aangenomen om die adviescommissie zo vroeg mogelijk en zo integraal mogelijk te laten adviseren (motie 120 Omgevingswet), om ook ruimte te laten voor plannen die niet voldoen aan de letter van het omgevingsplan, maar desondanks zeer gewenst zijn. Een plan dat zeer veel bijdraagt aan de leefbaarheid of aan andere subdoelen van ‘goede omgevingskwaliteit’ kan dan gehonoreerd worden, ook al is het in strijd met één of enkele specifieke beleidswensen van de gemeente (bv. op het gebied van duurzaamheid of goothoogte).

Hieronder ons aanpassingsvoorstel voor Hoofdstuk 9 van het STOERadvies:

9. Gemeentelijke adviescommissies omgevingskwaliteit (voorheen: welstand)

Inleiding

De regeling van welstandstoezicht is sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet geland in de bruidsschat. De bedoeling is om deze onder te brengen in onder andere het omgevingsplan, met het doel welstand te integreren met de ruimtelijke ordeningsregels (zoals stedenbouw, architectuur, landschap, erfgoed etc) van het omgevingsplan. In de wet staat tevens dat het gemeentebestuur bepaalt tot op welk detailniveau en in welk gebied welke spelregels worden vastgelegd, en dat geldt voor alle aspecten van goede omgevingskwaliteit. Daarbij bepaalt het bestuur ook waar en wanneer de adviescommissie omgevingskwaliteit aan zet is voor kwaliteitsadvisering.

In het voetspoor van de Omgevingswet moet welstandsadvisering of – in een bredere benadering – ruimtelijke kwaliteitsadvisering aan de initiatiefnemer bij voorkeur:

– Vroegtijdig plaatsvinden,
– Op passende momenten in de planvorming;
– Zoveel mogelijk geïntegreerd worden in de totale (stedenbouwkundige) planvorming;
– Zich afhankelijk van de situatie (bestaande omgeving, nieuwbouw of bestaande bouw etc) richten op uitsluitend hoofdlijnen of ook op architectonische details (zoals bv in binnenstedelijke gebieden met monumenten en beschermde stads-en dorpsgezichten);
– Procesmatig efficiënt worden ingericht zodat het geen vertraging en hoge kosten met zich meebrengt.

De gemeentelijke Adviescommissie Omgevingskwaliteit (AOK) toetst en adviseert aan het college tenslotte of en hoe een vergunningaanvraag van het initiatief zich verhoudt tot de omgeving en de volgens het gemeentelijk beleid te realiseren omgevingskwaliteit. Als dat vraagt om een uitspraak over detaillering, dan is dat aan de experts in de adviescommissie. Vervolgens besluit het college wat zij hiermee doet.

Hoe gedetailleerder het omgevingsplan is (=hoe meer regels!), hoe meer de advisering gericht is op enkel toetsing of het plan hieraan voldoet. Dit leidt echter al snel tot een doorgeschoten woud aan regels. Met slechts enkele goede regels en een professionele commissie met een deskundige adviesfunctie echter, kan er binnen bestaande procedures goed en snel ontwikkeld worden – mits de initiatiefnemer zich ook goed verhoudt tot de invloed van het plan op de omgeving. Een goede ontwerper bij de planvoorbereiding is daarvoor onontbeerlijk in complexe situaties.

Afweging/advies

Omdat de praktijk af en toe afwijkt van de wenselijke aanpak en procesgang stelt de adviesgroep voor een paar heldere procesrichtlijnen te formuleren die op alle gemeenten toepasbaar zijn:

1.) Indien een gemeente een gemeentelijke adviescommissie cf artikel 17.9 heeft ingesteld, draagt zij zorg voor een commissie met voldoende onafhankelijke vakmensen die de opdracht krijgen om de goede afweging te maken en proportioneel (in relatie tot de opgave, het beleid en de omgeving) te adviseren.

2.) Advies over  ruimtelijke kwaliteit wordt in een vroegtijdig stadium ingewonnen, in ieder geval voor het definitieve ontwerp van de woning. Als dit gebeurd is, volstaat bij de vergunningaanvraag de toets of dat advies opgevolgd is en advisering over eventuele voorgestelde afwijkingen.

3.) Indien voor een woningbouwplan of een gebiedsontwikkeling een beeldkwaliteitsplan geldt, wordt daaraan getoetst. Deze toetsing beperkt zich tot evidente tekortkomingen van het initiatief of die aanvraag ten opzichte van het beeldkwaliteitsplan en het andere op die locatie geldende beleid. Hetzelfde geldt voor het geval kwaliteitscriteria in een ander document zijn gevat. Alleen bij afwijking van het geldende beleid vindt nadere kwaliteitsadvisering plaats.

4.) Indien voor een woningbouwplan of een gebiedsontwikkeling een kwaliteitsteam (of kwaliteitssupervisor of een soortgelijk functionaris of gremium) is ingesteld, is grondige afstemming tussen de activiteiten van de supervisor en de gemeentelijke adviescommissie vereist opdat er een vloeiende procesgang wordt bereikt en dubbel werk wordt vermeden. NB: procesadvies als dat van een supervisor is in zijn aard anders dan dat van kwaliteitstoezicht in de reguliere toetsing en advisering van de gemeentelijke adviescommissie. Daardoor is afbakening en afstemming van de taken van supervisoren irt de gemeentelijke adviescommissie buitengewoon relevant voor vlotte processen.

5.) Hoe gedetailleerder het omgevingsplan is, des te meer is de advisering van de gemeentelijke adviescommissie gebaseerd op die regels. Over bouwhoogte, nokhoogte en dakhelling wordt geadviseerd conform hetgeen erover is geregeld in het omgevingsplan.

6.) Bij de besluitvorming door het college van B&W is uitsluitend van belang in hoeverre aan door de gemeentelijke adviescommissie geconstateerde evidente tekortkomingen tegemoet is gekomen. Indien een bouwplan na herziening door de initiatiefnemer is aangepast, waarbij tegemoet is gekomen aan evidente tekortkomingen, nogmaals negatief wordt beoordeeld in de commissie, wordt het plan, met de onderscheiden standpunten, doorgeleid naar het college van B&W ter besluitvorming. In de verordening en het regelement van de adviescommissie legt het college vast in welk stadium van het proces dit moet gebeuren. Het college van B&W kan dan op grond van moverende redenen (haast, financiële belangen, andere beleidsurgenties en dergelijke) het advies terzijde leggen en (gemotiveerd) vergunning geven, ook al is het plan in strijd met goede omgevingskwaliteit.